Contribution de l’atelier « Prendre soin, soigner et bien vivre dans la Métropole » de Nouvelles Rives
Les compétences des collectivités territoriales sont souvent méconnues. Parmi celles qui ont une faible notoriété, qui font l’objet d’un manque d’information, et parfois, au sein même des collectivités concernées, d’une absence de portage politique, on trouve la protection de l’enfance. C’est pourtant une compétence centrale des Départements et de la Métropole de Lyon, laquelle a hérité cette compétence à sa création en 2015. À ce titre, la Métropole organise de nombreuses actions de prévention (par exemple, des entretiens individuels systématisés au quatrième mois de la grossesse) et d’accompagnement à la parentalité, assume le repérage des mineurs en danger et déploie des dispositifs d’accueil (hébergements, accompagnements…).
C’est également une compétence souffrant de nombreux dysfonctionnements, que des rapports récents ont mis en lumière. En novembre 2020, la Cour des comptes estimait ainsi que la politique de prévention et de protection de l’enfance rencontrait de multiples problèmes : une gouvernance nationale et locale trop complexe et défaillante, un manque de coordination entre les acteurs, une lenteur dans la mise en œuvre des dispositions réglementaires et législatives, etc[1]. Le Défenseur des droits a, pour sa part, mis en avant la réticence des acteurs à faire participer les jeunes aux décisions les concernant, en dépit des principes qui régissent pourtant cette politique publique[2].
S’il paraît souhaitable d’envisager une réforme complète de la protection de l’enfance et de l’aide sociale à l’enfance (ASE) au niveau national, ce n’est pas l’objet de ce document. Mais puisque l’actualité parlementaire nous en donne l’occasion[3], nous nous saisissons de ce texte pour rappeler l’importance de cette politique publique et la nécessité pour les Départements de s’en saisir dans le cadre du nouveau mandat qui s’ouvre. Et parce qu’il nous a été donné, au cours de nos travaux, de faire le constat d’importantes disparités et inégalités entre les territoires, nous pensons qu’il serait fondamental d’engager une réflexion sur une mise en cohérence nationale, notamment avec un pilotage métier fonctionnel national des professionnels de la protection de l’enfance et de la protection maternelle infantile (PMI), permettant d’assurer une équité en termes de compétences.
Nous nous attacherons simplement ici à envisager un certain nombre de pistes à mettre en œuvre à une échelle locale, en l’espèce sur le territoire de la Métropole de Lyon.
La protection de l’enfance à l’échelle de la Métropole lyonnaise, une politique difficilement assumée
Au-delà des mots, cette politique recouvre une réalité humaine particulièrement dure à l’échelle de notre territoire. En 2018, 10 645 mineurs ont été pris en charge au moins une fois par l’ASE. 2 600 jeunes ont été accueillis dans 103 établissements et services en hébergement. Mais malgré tout, les difficultés sont nombreuses et ont tendance à croître. Ainsi, près de la moitié des enfants placés connaissent des ruptures de parcours[4].
Car en l’absence de soutien familial, de ressources financières et, bien souvent, de diplôme, de formation ou d’accès à un logement, de nombreux jeunes se trouvent exposés aux risques d’isolement, de grande précarité, de violences, ou de délinquance. Selon la Fondation Abbé Pierre, près d’1/4 des personnes sans-abri nées en France sont d’anciens enfants placés auprès de l’ASE[5].
Alors que la création de la Métropole de Lyon ambitionnait de rénover les politiques sociales, en créant de nouvelles passerelles entre les diverses compétences économiques et sociales, en instituant de nouvelles dynamiques, notamment en croisant les politiques publiques comme le développement économique, l’habitat, l’insertion ou les leviers de lutte contre la pauvreté, nous sommes contraints de constater qu’en matière de prévention et de protection de l’enfance, il y a jusqu’à présent échec.
Parce qu’il s’agit d’une compétence très spécifique, qui nécessite de s’appuyer sur un fin réseau d’acteurs et de métiers très divers, et de fonctionner de manière pluridisciplinaire, la Métropole pourrait offrir des outils pertinents de prise en charge, de suivi, de coordination et d’accompagnement des enfants et des jeunes majeurs issus de l’ASE. Toutefois, la création de cette nouvelle collectivité est venue fragiliser les acteurs et les différents professionnels, tandis que la nouvelle compétence semble avoir été mal appréhendée politiquement.
Les évolutions législatives successives puis le transfert des compétences à la Métropole de Lyon ont pu ralentir la mise en place de certaines politiques et le développement des synergies nécessaires à la bonne prise en charge des enfants. Résultat : cela a freiné la détection des besoins et la prise en charge pluridisciplinaire des enfants et de leur famille.
Sans attendre une réforme d’ampleur, engager des actions spécifiques au territoire lyonnais pour protéger et réduire les inégalités auprès des enfants
Une nouvelle évolution législative est actuellement en débat au Parlement. Le Gouvernement a présenté un projet de loi relatif à la protection des enfants, jugé par de nombreux acteurs et associations spécialisées comme insuffisant. Plusieurs mesures, attendues par ceux-ci, ont été intégrées au texte, comme l’interdiction des placements dans les hôtels, le renforcement des normes imposées aux établissements accueillant des mineurs ou le renforcement du métier d’assistant familial. Toutefois, il semble manquer une nécessaire réforme d’ampleur, notamment en termes de pilotage et de gouvernance.
Pour être efficiente, la protection de l’enfance doit – et c’est un préalable – infuser l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par la Métropole de Lyon, depuis les actions en faveur du logement jusqu’à l’accompagnement des publics précaires à l’emploi via l’action du développement économique. Plus largement, elle doit également être une priorité du projet métropolitain des solidarités.
Plusieurs leviers peuvent aussi être mis en œuvre rapidement, notamment dans un objectif plus efficace de prévention.
Avant toute chose, il nous faut inventer de nouveaux outils pour une coordination à l’échelle métropolitaine et dans chaque bassin de vie du territoire (recommandation n°1). Il est en effet nécessaire de permettre le dialogue entre l’ensemble des acteurs, notamment les représentants d’institutions comme la caisse d’allocations familiales (CAF), les acteurs de l’éducation nationale, et les professionnels de la protection de l’enfance. Les référents « enfance » des maisons de la Métropole pourraient ainsi être chargés d’animer le dialogue entre ces différents acteurs, les enfants et les familles. Dans le cadre d’une meilleure coordination et d’un renouvellement de la gouvernance, nous proposons également la création d’un observatoire métropolitain de la protection de l’enfance (recommandation n°2), qui serait quant à lui chargé de mesurer le respect des droits des enfants et des jeunes majeurs, mais également de l’évaluation des politiques et actions mises en œuvre. Dans ce cadre, l’observatoire pourrait également édicter des guides de bonnes pratiques à l’attention des professionnels et des recommandations à l’attention des responsables politiques.
Il faut par ailleurs innover pour permettre une meilleure prise en charge des enfants concernés et développer les solutions au cœur du territoire. Cela passe par un soutien à la diversification des modes d’accueil des enfants placés (recommandation n°3), par exemple en développant le placement « séquentiel » qui consiste à placer l’enfant dans une famille d’accueil 3 ou 4 jours par semaine, permettant de conserver un lien avec la famille quand cela est possible. Cela passe également par un soutien aux initiatives locales les plus innovantes (recommandation n°4), notamment en matière d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement de la parentalité. Un « village d’enfants » pourrait ainsi être expérimenté : c’est un dispositif souple mêlant plusieurs accueillants familiaux (ce qui permet d’accueillir des fratries). De même, comme cela existe en Loire-Atlantique, il serait possible de créer des relais parentaux de répit, qui permettent aux familles de rencontrer les acteurs de la prévention et de la protection de l’enfance, d’instaurer du dialogue et un climat de confiance, et de lever des tabous, tout en offrant du temps de pause aux parents pouvant se retrouver en difficulté.
Enfin, il est indispensable d’engager un travail de fond pour créer une nouvelle dynamique de recrutement de nouveaux assistants familiaux (ou familles d’accueil) (recommandation n°5), dont la démographie est en baisse constante depuis plusieurs années. L’enjeu est de taille : il nous faut en effet avoir une diversité de modes d’accueil sur le territoire afin d’offrir aux enfants des possibilités adaptées à leur situation personnelle. Là aussi il nous faut innover en créant par exemple des relais d’assistants familiaux, sur le modèle des relais d’assistants maternels, afin d’assurer la supervision et le soutien aux accueillants, ou encore en leur offrant des formations. Il serait aussi possible, en utilisant le levier de la politique de l’habitat, en réservant des logements aux assistants familiaux volontaires. Dans le cadre de ce chantier, nous proposons enfin la mise en œuvre de collaborations et de synergies avec les territoires voisins (nouveau Rhône, Ain, Isère, Loire, notamment) de manière à garantir les possibilités de placement et d’accueil par des assistants familiaux ou dans des structures plus adaptées (recommandation n°6).
[1] « La protection de l’enfance », rapport de la Cour des comptes, novembre 2020 (https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-protection-de-lenfance-0).
[2] Notamment, « Prendre en compte la parole de l’enfant : un droit pour l’enfant, un devoir pour l’adulte », rapport annuel sur les droits de l’enfant, Défenseur des droits, novembre 2020 (https://www.defenseurdesdroits.fr/fr/rapports-annuels/2020/11/rapport-annuel-sur-les-droits-de-lenfant-2020-prendre-en-compte-la-parole).
[3] Un projet de loi relatif à la protection des enfants est en discussion, à partir de ce mardi 6 juillet, à l’Assemblée Nationale (https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/pjl_protection_enfants).
[4] « Prévenir les ruptures dans les parcours en protection de l’enfance », Conseil économique, social et environnemental, juin 2018 (https://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2018/2018_17_protection_enfance.pdf).
[5] « L’état du mal-logement en France », 24e rapport annuel, Fondation Abbé Pierre, février 2019 (https://www.fondation-abbe-pierre.fr/documents/pdf/rapport_complet_etat_du_mal_logement_2019_def_web.pdf).